何宝玉：关于农村集体经济组织与村民委员会关系的思考
编者按
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何宝玉全国人大农业与农村委员会办公室主任
摘 要
在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供基本制度支撑。农村改革以来，有些地方存在农村集体经济组织不健全、运行机制不顺畅、监督制度不完善等问题，由村民委员会代行集体经济组织的职能也面临财产所有权与管理权不对应等矛盾。新形势下发展壮大新型集体经济，促进农民农村共同富裕，需要充分发挥农村集体经济组织的作用，有关法律法规和农村集体产权制度改革成果，为农村集体经济组织的分设提供了法律和实践基础。当前迫切需要在健全农村集体经济组织的基础上，深入研究如何理顺农村集体经济组织与村民委员会的关系，为制定农村集体经济组织法和修改村民委员会组织法提供参考。关键词
农村集体经济组织 村民委员会 分设必要性与可行性 理顺关系农村集体经济组织是具有中国特色的经济组织，依法代表农民集体行使所有权，负责管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员，是发展壮大农村集体经济、巩固完善社会主义公有制和农村基本经营制度、促进共同富裕的重要主体。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。农村基层党组织依据法律和党规发挥领导作用，农村集体经济组织与村民委员会在农村基层党组织领导下各司其职、各负其责，相互支持、相互配合，共同推进农村基层经济发展和社会治理。
随着工业化城镇化迅速推进和农村改革不断深化，农村经济体制和社会结构发生深刻变化，农村集体产权制度改革健全了农村集体经济组织。随着基层民主制度化、规范化、程序化不断推进，基层群众自治制度不断健全，村民委员会的工作对象、内容、职责也发生深刻变化。发展壮大农村集体经济，加强农村社会治理，都面临新形势新任务新要求。制定农村集体经济组织法、修改村民委员会组织法的相关工作正紧锣密鼓地进行，迫切需要就如何理顺农村集体经济组织与村民委员会的关系进行深入研究。本文就是一个初浅的尝试。
农村集体经济组织产生于20世纪50年代农业社会主义改造时期，逐渐发展成为独具特色的社会主义公有制经济组织。一般认为，农业合作化初期，由农民带地入社成立的初级农业生产合作社是农村集体经济组织的雏形，随后由初级社合并、升级成立的高级农业生产合作社，形成了以生产资料公有制为基础的具有社会主义性质的农村集体经济组织。1956年全国人大制定的《高级农业生产合作社示范章程》明确，高级农业生产合作社是劳动农民在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义集体经济组织。1958年进一步实行人民公社化，高级社合并形成“一大二公”、政社合一的人民公社，社员入社的土地成为公社集体所有，实行以生产队为基础的公社、生产大队、生产队“三级所有”，生产队是基本的生产组织单位、核算单位和生产资料所有权单位，生产大队和公社主要履行管理职能。农村改革后人民公社解体，实行政社分开，人民公社改为乡政府行使行政管理权，生产大队改为村并成立村民委员会，生产队改为村民小组。同时，根据生产发展的需要，在群众自愿基础上成立农村集体经济组织，一些经济，在乡镇、村、村民小组分别成立集体经济组织，一些地方村集体经济组织与村民委员会是两块牌子一班子人马，还有一些村和村民小组未成立集体经济组织机构。村民委员会是农村改革后实行政社分开而成立的。根据1982年《宪法》第111条的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。由于村的情况复杂，村民委员会设在哪里起初并不明确。1987年制定村民委员会组织法（试行），鉴于自然村是历史长期形成的社会单位，村民共同居住，便于开会商议，不必脱离生产，还可以减少补贴，减轻农民负担，村民委员会一般设在自然村。但农村情况很不一样，有的自然村很大，有的太小难以设村委会，大的自然村可以设几个村民委员会，几个小自然村可以联合设立村民委员会。实践中，为建立稳定的基层组织、避免出现村委会过多难以有效管理、生产大队干部难以安置问题，防止破坏生产大队集体经济、增加农民负担，村委会大多设在原生产大队。1985年全国基本完成撤社建乡和设立村民委员会，共设立村民委员会 94.9万个。随着城镇化迅速推进，一些城郊村并入城市，一些地方撤村合村并居，村委会数量持续续减少，到2020年底50.3万个行政村全部建立村民委员会；到2021年底全国约有村民委员会49.2万个。从农村集体经济组织与村民委员会的产生、发展和现行法律规定看，它们既相互联系，又存在区别。
（一）农村集体经济组织与村民委员会的主要联系一是都以农村一定区域为地理边界而设立。农村集体经济组织起源于农业生产合作社，以农民集体土地所有权为基础，设立在长期自然形成的村庄或者居民点，周围的土地通常属于该集体经济组织农民集体所有。村民委员会同样以农村一定地域范围为边界，但通常包含数个村庄或居民点，各自都是独立的土地所有权单位。我国北方地区也有少数农村集体经济组织与村民委员会设立在同一个村落，其地域范围相同。而且，两个组织都实行公法或私法上的自治，都是按照法律规定和政策要求，主要基于政府决定而非成员意志设立的，或者说，成员的共同意志在两个组织的设立过程中不像其他一些组织那样起决定性作用。二是都属于特别法人。基于两个组织的特殊性，《民法典》第96条将两个组织都规定为特别法人。村民委员会组织法对村民委员会的组成、职责、决策和监督机制等作了明确规定，有关文件和农村集体产权制度改革实践也明确了农村集体经济组织的组成、职责、内部运行机制等。根据相关法律、文件的规定和实践，两者的内部组织机构及其职责分工具有高度相似性，两个组织均设有权力机构、日常经营管理机构、监督机构，分别履行决定、执行和监督的职责。三是组成人员重合与管理人员兼任。两个组织都设在特定村落地域范围内，组成人员都是在该村落生产生活的人员，他们都是基于历史原因和特定地域范围，根据法律和政策规定自动加入集体经济组织或者村民委员会的，不像其他一些组织那样需要申请加入。这些人员在一定时期内是相对稳定的。而且，两者的组成人员普遍存在重合，两个组织都设在一个村庄且外来人员比较少的，两者的组成人员甚至基本相同。如果参与村民大会的村民和集体经济组织成员完全重合，二者的意思表示基础就是完全一致的。类似地，在一些集体经济发展不充分的地方，为减少支出、提高效率等，两个组织的领导班子成员之间相互兼任，有些地方甚至实行两块牌子一套班子。四是职能存在交叉。由于历史原因，农村集体经济组织与村民委员会的职能存在交叉，主要体现在集体财产经营管理、公共事务和公益事业方面，下文另述。
（二）农村集体经济组织与村民委员会的主要区别根据相关法律规定和实践经验，两者的主要区别有：一是产生时间与地域范围不同。农村集体经济组织可以追溯到农业生产合作社，经过人民公社体制，在农村改革后演变为乡、村、组的（股份）经济合作社等。村民委员会是农村改革后在原生产大队基础上成立的。显然，集体经济组织在先，村民委员会在后。就地域范围而言，村民委员会通常设在村级，农村集体经济组织可以是村级、乡（镇）级、村民小组级，更多地承继了人民公社“三级所有、队为基础”的土地所有权基础。二是成员的构成和权利不同。农村集体经济组织成员主要是长期生活、居住在当地的原住民及其后代，村民既包括原住民及其后代，也包括在本村居住一年以上的外来人员。因此，集体经济组织成员一般都是村民，但有些村民不是集体经济组织成员，特别是外来人口较多的经济发达地区，相当一部分外来村民不是集体经济组织成员。集体经济组织成员依据民法典、农村土地承包法、土地管理法等法律，对农民集体土地等财产享有权利（如承包集体土地、依法取得宅基地、参与集体收益分配的权利），是成员权的重要组成部分，同时还享有村民的自治权利。村民主要依据村民委员会组织法享有村民自治相关权利，村民如非集体经济组织成员，对集体土地和其他财产就不享有权利，不能参与集体收益分配。这一区别至关重要，许多权益矛盾和纠纷的关键点，就在于确定当事人是不是集体经济组织成员。三是基本职能和指导机关不同。农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，负责经营管理农民集体土地和其他财产，发展集体经济，主要承担经济职能。村民委员会负责办理本村公共事务和公益事业等，主要承担社会职能，可以接受政府委托从事行政性事务。乡镇人民政府和县级以上人民政府农业农村部门依职责对农村集体经济组织予以指导和监督，乡镇人民政府和县级以上人民政府民政部门依职责对村民委员会予以指导和监督。四是法人性质和经费来源不同。村民委员会是依据村民委员会组织法成立的自治组织，目的具有公益性，是典型的公法人。村民委员会办理公益事业所需经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；确有困难的，由地方人民政府给予适当支持；村民委员会本身所需工作经费的来源既有政府拨付的公共财政资金，也有集体经济收益。随着城乡公共服务均等化，国家对农村公共事务的财政投入不断增加。农村集体经济组织是特殊的经济组织，性质上属于私法人，其经费来源是集体经济收益，一般不包括公共财政投入。
人民公社解体后，农村基层组织实行政社分开，村一级（原来的生产大队）普遍成立村民委员会，主要负责办理公共事务和公益事业。同时，农村集体经济组织不健全的，由村民委员会代行集体经济组织的职能。
（一）村委会代行集体经济组织职能的形成1983年政社分开过程中，只有一些经济发达地区在乡镇、村、村民小组分别成立集体经济组织，相当一部分地区并未成立村集体经济组织，乡镇、村民小组普遍没有建立集体经济组织，只有一两位负责人。究其原因，一方面，城乡二元结构导致农村公共事务和公益事业主要由农民出资兴办，农民要缴纳农业税、“三提五统”，负责村组干部的补贴，设立集体经济组织会增加农民负担；另一方面，实行家庭承包经营后，承包户自主开展生产经营活动，双层经营中“统”的层次发挥作用不够，一些村、村民小组没有集体经营性财产，又不能干涉农户生产经营自主权，并不迫切需要设立集体经济组织。实际上，在改革之初，集体经济组织与村委会分设并不是乡村治理体系构建的核心问题，没有集体经营的多数村庄因未分设而节约了治理成本。1986年制定民法通则，根据政社分设的实际情况，明确了农民集体土地所有权的经营管理主体。该法第74条第2款规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这一规定同时将农村集体经济组织与村民委员会作为农民集体土地的经营管理主体，主要是因为，有些地方并未建立集体经济组织，农民集体所有的土地实际由村民委员会管理。1987年制定村民委员会组织法（试行）时已普遍实行家庭承包责任制，农户成为农业生产经营主体，有些地方集体经济组织不健全，功能日渐萎缩，又缺乏法律规范；有些地方的集体经济组织与村民委员会实行两块牌子一套人马，集体土地发包等实际由村民委员会负责。因此，立法过程中虽然有些同志主张村民委员会与集体经济组织应当分立，但从现实情况出发，该法第4条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。据此，村集体经济组织和村民委员会都有权管理村农民集体所有的土地，实践中就会产生疑问：同时设有集体经济组织和村民委员会的，由谁经营管理集体土地？1991年9月福建省人大农委向全国人大提出《关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示》，1992年1月全国人大常委会法制工作委员会答复：按照民法通则第七十四条第二款的规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理；没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。1998年正式制定村民委员会组织法时，对集体土地及其他财产应当由村民委员会还是集体经济组织管理有不同意见。一种意见认为，应由村集体经济组织管理，理由是村委会是群众自治组织，不是经济组织，不应具有管理土地及其他财产的职能。另一种意见认为应当由村委会管理，理由是：（1）群众自治是全面自治，理所当然包括经济自治；（2）很多地方没有全体村民都参加的区域性集体经济组织，即使有也是和村委会两块牌子一班人马；（3）从今后发展方向看，农村的集体经济模式应当是多种多样的，过去那种全体村民都必须参加的“一村一社”模式不是农村集体经济的发展方向。全国人大法律委员会研究认为，现在一些地方建立了村集体经济组织，相当多的村没有建立，大多数仍由村委会管理集体经济。如何发展集体经济，建立适应社会主义市场经济的集体经济组织，是一个正在探索的问题。修订草案规定的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，并不排除有些地方由村集体经济组织经营管理村集体财产，这样规定比较符合我国农村的实际情况。从实际情况看，村民委员会代行农村集体经济组织的职能，一方面，避免出现管理真空。而且，农村税费改革前，村级组织运转经费主要靠集体经济收益，村民委员会代行职能可以精简人员、减少费用、减轻农民负担，也有利于农村公益事业发展。但另一方面，大部分村委会下辖多个村民小组或村庄，都是单独的土地所有权单位，村委会的治权与村民小组的土地所有权明显错位，由此带来一些难以解决的问题。一是村民小组的经营活动受到影响。村民小组（原生产队）是基本核算单位和独立经营主体，却没有法律地位，难以独立自主开展经营活动。二是村委会、村民小组之间难免产生权利冲突，容易出现侵害村民小组权益的现象，甚至在未征求意见的情况下处分村民小组农民集体所有的财产。三是村委会办公所在村庄，在公共服务、基础设施建设方面明显占有优势，有些村村通工程主要就是通到村委会办公地，容易引发村内的不公平和矛盾。
（二）村委会代行职能的法律完善为了解决村民小组自主决定其重要事项的问题，2010年修改村民委员会组织法时，考虑到土地一直以村民小组为所有权基本单位，农村的基本生产经营活动离不开村民小组，为切实保障村民依法办理自己的事情，保障村民利益不受侵害，在第28条增加一款规定：属于村民小组的农民集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。据此，属于村民小组农民集体所有的土地，由村民小组作为发包方，将土地承包给农户经营。1998年正式制定村民委员会组织法时，为防止有的村干部擅自决定涉及全体村民重大利益的大事、把村民自治变成少数村干部自治，增加规定，涉及村民利益的重要事项，必须提请村民会议讨论决定。2010年修改村民委员会组织法时，修订草案对此进一步作了充实，包括集体收益分配、土地承包方案、宅基地使用方案、征地补偿费使用和分配方案等。农业部认为，村委会、农村集体经济组织是两个不同性质的组织，土地承包经营方案、宅基地使用方案等应当由村集体经济组织讨论决定。当时，全国约60%的行政村的村委会与村集体经济组织是合一的，约40%的行政村另有村集体经济组织。有些常委委员、部门和地方提出，涉及集体经济组织财产及其权益的事项，物权法、农村土地承包法和土地管理法等法律，都规定了相应的要求和程序，修订草案应当与这些法律的规定做好衔接。因此，修改后的《村民委员委员会组织法》第24条增加一款规定：法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。实践中，在村委会与集体经济组织并存的情况下，对于集体收益分配、土地承包方案、宅基地使用方案、征地补偿费使用和分配方案等涉及集体经济组织成员权益的重要事项，究竟应当由村民会议还是集体经济组织成员大会决定不够明确，甚至互相冲突。理论上说，涉及集体经济组织成员利益的重要事项，由村民会议讨论决定，既缺乏产权基础，也缺乏集体行动的基础。民法典出台后，由村民委员会行使集体土地权利，与《民法典》第 96 条及第 261条关于农村土地所有权的规定也不一致。根据《民法典》第261条和第262条的规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会依法代表农民集体行使所有权。第101条还规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。按照这些规定，管理集体财产的职责分工及替补关系是明确的，村民委员会只有在农村集体经济组织不健全的情况下，才代行集体经济组织的职能。显然，村民委员会处于补充地位。
如前所述，农村集体经济组织与村民委员会的职能交叉的一个重要方面，体现在公共和公益服务和及集体福利方面。
（一）村民委员会负责公共事务和公益事业的职能村民委员会产生的历史背景是，农村实行家庭承包经营后，农民有了生产经营自主权，更加关注切身利益和集体事务，但是一些生产大队和生产队的负责人却忙于经营自家承包地，少有精力管理集体事务，导致有些农村地区的学校、道路、水利等公共事务和公益事业缺乏管理，邻里纠纷、家庭矛盾无人协调，一些地方的农民组织起来商订村规民约，以自治形式建立村民委员会、村自治会之类组织，负责管理公共事务和公益事业。当时主要功能是协助政府维护社会治安、调解矛盾，后来功能逐步扩展。1982年宪法明确，村民委员会是基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。1987年制定的《村民委员会组织法（试行）》更具体地规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此，公共事务和公益事业是村民委员的重要职责。建立农村村民自治制度以来，村民委员会在农村公共事务和公益事业方面发挥了不可替代的作用。一方面，村民委员会负有协助乡镇人民政府开展工作的职责，涉及社会治安、计划生育、基本医疗养老等社会保障、社会救助和帮扶、优扶等方面的工作，村民委员会都要协助乡镇人民政府办理初核、申报等事项或者具体落实到村民，实际上承担了大量协助政务服务的工作，有力支持了农村基层政务和乡村治理。另一方面，农村改革后实行政社分开过程中，一些地方成立村民委员会，同时并未成立村集体经济组织，实际由村民委员会代行集体经济组织的职能，集体土地等集体财产的经营管理、村公共事务和公益事业，都由村委会具体负责。基于村民委员会的公共事务和公益事业职责，2020年通过的《民法典》还强化了村民委员会的监护职责。不过，随着义务教育、医疗卫生、计划生育、环保、优抚、救灾救济、扶贫、养老保险等被纳入国家职能范畴，村民委员会直接管理的农村公共事务范围呈现不断缩小的趋势。国家财政对农村公共服务的投入不断增长，减轻了村民委员会开展公共服务和公益事业对农村集体经济收益的依赖。实践中，有些村民委员会既负责或者协助办理各项行政性事务，又办理村公共事务和公益事业，还代行集体经济组织的经济管理职责，好处是便于集中决策和统筹协调，但也容易形成新的政社合一，容易产生职责混淆不清、村民自治变成少数村干部治理等问题，特别是行政性事务与公共事务和公益事业难以区分，有些地方在健全农村集体经济组织后，由于其与村民委员会的职责界定不清，难以实现两者的分账管理。为了理清和区分农村基层政务服务与公共服务事项，2022年7月，民政部等16个部门联合发布《关于健全完善村级综合服务功能的意见》，制定了村级组织协助政务服务指导目录，列明了村级组织协助政务服务的具体事项，同时明确了村级组织办好农村公共事务和公益事业的具体任务，包括组织开展志愿服务和慈善活动，完善应急工作预案，传承发展红色文化、民间艺术、传统技艺、传统美食、民俗礼仪等，普及科学文化知识、推进移风易俗，开展绿化美化、建设绿色生态村庄等。2022年8月，中办国办印发的《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》提出，建立健全村级组织工作事务分流机制，分类办理政府基本公共服务事项、村级公共事务和公益服务事项，以及村民群众个人事项；探索以清单等方式规范公共服务事项。按照上述要求，一些地方结合实际制定村民委员会依法履职工作事项清单、依法协助政府工作事项清单，有些地方制定村级公共事务事项清单，进一步厘清村民委员会的公共服务职责。
（二）农村集体经济组织的公共公益服务职能为成员提供服务，是农村集体经济组织不言而喻的基本职责。按照法律规定和实践，农村集体经济组织应当为成员提供的服务，包括生产经营方面的服务（例如，依照《农业法》第10条的规定，农村集体经济组织应当为成员提供生产、技术、信息等服务），也包括公益服务和集体福利。自20世纪50年代成立农业合作社以来，农村集体经济组织就负有为成员提供教育、文化、卫生等公益服务和福利的职责。依照1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》第9章的规定，合作社要在生产发展的基础上逐步举办文化、福利事业，包括组织社员学习文化和科学知识，开展文化、娱乐、体育活动和卫生保健工作，照顾老、弱、孤、寡和残疾的社员以及生活发生严重困难的社员等。在人民公社时期，一些生产队兴办托儿所，大部分生产大队建有小学，部分生产大队配有医疗点或者赤脚医生，生产队负责孤老、孤儿、残疾人等的“五保”，还普遍开展不同形式的文化体育活动。人民公社解体后，一些集体经济实力较强的集体经济组织根据情况继续履行这方面职责，在一些地方，实行政社分开建立村民委员会，集体经济组织又不健全，公共服务和公益事业主要由村民委员会负责。在公共财政难以全面覆盖农村的情况下，国家鼓励农村集体经济组织为农民提供公共服务和公益福利。1982年《宪法》第19条和第21条分别规定，国家鼓励集体经济组织依照法律规定举办各种教育事业；鼓励和支持农村集体经济组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性卫生活动。实践中，在农村税费改革前，农村集体经济组织普遍通过缴纳“三提五统”费用，支持村公共事务和公益事业发展，继续为“五保户”提供保障，有些集体经济组织还组织整治生活环境、修路、修建农田水利设施等，有些农村集体经济组织的集体收益较高，还为成员提供助学、养老等福利。农村税费改革后，国家取消了农业税和“三提五统”。为推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现城乡基本公共服务均等化，国家财政对农村公共服务的投入不断增加；随着村民自治制度日益完善，村民委员会的公共服务能力不断增强，而且农村公共服务与行政性事项难以区分，在不少地方实际都由村委会负责。因此，村民委员会的作用得到强化，农村集体经济组织在公共服务方面的职能趋于弱化。在农村集体产权制度改革过程中，不少地方的农村集体经济组织通过提取公积公益金，或者以集体股的收益，对村民委员会提供公共服务和公益事业给予资金支持。显然，依据法律规定和实践，农村集体经济组织与村民委员会都负有公共和公益服务的职责，只是服务的对象分别是农村集体经济组织成员和村民，考虑到在大部分地方农村集体经济组织成员与村民基本是重合的，两个组织在公共服务和公益事业方面职责的重合是显而易见的。
根据《宪法》第8条的规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村集体经济组织实质是以集体土地所有权为基础的农村社区性经济组织，是农村双层经营体制的实施主体。不论集体经济组织是不是挂了牌子、叫什么名字，它都是客观存在的，广大农民是清楚的。
按照现行法律规定，农村集体经济组织与村委会是两个独立的特别法人，各自依法履行职责。多年来，一些地方的农村集体经济组织不健全，由村委会代行集体经济组织的职能，但随着经济社会发展和农村改革深化，这种状况已经越来越不适应现实需要，应当继续实行政社分开。
（一）分设的必要性
进入新世纪以来，随着城镇化深入推进，不同村庄之间、城乡之间人员流动明显加速，一些村庄的外来人员越来越多，打破了过去农村比较封闭时村民与农村集体经济组织成员基本重合的状况，这些村庄的集体经济比较发达，集体收益高、福利好，集体经济组织成员为防止外来人员分享集体收益和福利，与外来人员（村民）之间的矛盾日益突出。经济建设高速发展导致土地征用范围扩大，补偿水平提高，同时农民的权利意识、法律意识不断增强，集体经济组织成员（原住民）与外来人员（村民）之间的利益冲突日益加剧，并且逐渐由个别村庄扩展到珠三角、长三角地区以及其他地方的城中村、城郊村和经济发达村，形成社会矛盾。为促进集体经济健康发展，维护农民合法权益，有效化解矛盾纠纷，保持农村社会稳定，迫切需要明确农村集体经济组织的法律地位和组织机构，清楚地区分集体经济组织成员与村民。
随着社会主义法治不断健全，农村集体所有权的法律规定日益完善。2007年《物权法》第59条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有；并且明确，土地承包方案等重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。2020年《民法典》予以确认。《乡村振兴促进法》第46条规定，各级政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用。同时，农村改革不断深化，农村承包地、宅基地实行“三权分置”后，集体经济组织的作用被激活，它们必须行使土地所有权。这些从客观上产生了健全农村集体经济组织的现实需要。
村民委员会代行集体经济组织职能的，有些村委会负责人未经民主程序擅自处分集体财产，特别是集体土地使用权出租、集体财产处分、土地征收补偿费分配等涉及农民切身利益的重大事项，有些不征求农民意见，有些还借机谋取私利，损害集体经济组织成员权益，引发不少纠纷和矛盾，甚至发生群体性事件，造成不良社会影响。有学者指出，在当前两者关系不清的情况下，许多村官违法犯罪和腐败案件都与贪污、侵占、挪用、挥霍集体财产有关，在土地征用问题上尤其突出；诸如集体资产流失、农民利益受损、村干部挥霍侵占集体资产、涉农群访事件不断发生等，都与村民委员会在经济职能上的越位和农村集体经济组织在经营主体与经济职能上的缺位有关。
新形势下农村农民实现共同富裕，也需要充分发挥集体经济组织的作用。家庭承包经营调动了农民积极性，农业农村发生翻天覆地的巨大变化，农民生活水平普遍提高，一部分农民先富起来了。在新阶段新征程，全面振兴乡村，先富带后富、实现共同富裕，离不开农村集体经济组织和集体经济的作用。20世纪50年代实行农业合作化，把广大农民组织起来共同发展，避免了农民的两极分化。新世纪脱贫攻坚的实践再次证明，要让全体农民实现小康和共同富裕，同样需要充分发挥集体经济组织的作用，壮大集体经济实力。
（二）分设的可行性
农村集体经济组织与村民委员会分设，既有政策和法律依据，也有实践基础。
2015年11月中办国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》指出，在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本制度支撑。......在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和农村集体经济组织运行机制。
2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确指出，农村集体经济组织是集体资产的管理主体，要在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。
2020年民法典明确，农村集体经济组织与村民委员会都是特别法人，农村集体经济组织依法取得法人资格；村民委员会具有基层群众自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。农村土地承包法、土地管理法、森林法、草原法等法律，对农村集体经济组织行使相应职权也作了规定。农村集体经济组织法正在抓紧起草，将为农村集体经济组织依法履行职责提供基本规范。
目前，全国已有20个省（自治区、直辖市）制定了农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例，对集体经济组织的运行，特别是农村集体资产的管理加以规范。2020年11月农业农村部发布《农村集体经济组织示范章程》，对农村集体经济组织的职责任务、组织机构、议事程序和治理机制、监督机制等作了比较全面的规范。依照这些法律法规和规章的规定，农村集体经济组织完全能够履行代表农民集体行使所有权、经营管理集体财产等职责。
2017以来各地普遍开展农村集体产权制度改革，2021年底基本完成改革的阶段性任务，完成了农村集体资产清产核资，清查核实农村集体资产7.7万亿元，集体土地等资源65.5亿亩；确认了9亿人的农村集体经济组织成员身份；稳步推进经营性资产股份合作制改革，把集体经营性资产以份额或者股份的形式量化到集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。全国乡镇、村、组三级共建立集体经济组织约96万个，其中，村级集体经济组织57万个，基本实现行政村全覆盖，为依法管好用好集体财产提供了组织保障。可以说，农村集体产权制度改革为农村集体经济组织与村民委员会的分设奠定了实践基础。
按照现行法律规定，农村集体经济组织与村民委员会是两类各自独立的特别法人。比较理想的乡村治理模式应该是，在村党支部统一领导下，村委会和集体经济组织各司其职、各行其事，村委会主要行使农村社区管理职能，进行农村生态建设，集体经济的经营管理职能交给新型集体经济组织来完成。实践中的问题是，如何健全农村集体经济组织，并且理顺农村集体经济组织与村民委员会的关系，划清集体财产经营管理、公共事务和公益服务方面的职责分工。
（一）根据实际情况和客观需要健全农村集体经济组织
理顺农村集体经济组织与村民委员会的关系，首先要根据情况健全农村集体经济组织。从基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务后的情况看，村一级基本健全了集体经济组织，小部分村民小组健全了集体经济组织，乡镇一级只有少数经济发达地区建立了集体经济组织。当前，需要根据各地的实际情况和现实需要，健全农村集体经济组织。
乡镇一级农民集体所有的土地，主要是人民公社时期建设农技站、农机站、供销社、苗圃等服务设施所占用的集体土地，农村改革后，有些归还原生产队，有些成为集体经营性建设用地，有些转为国有建设用地，通常由政府有关部门或者相应机构管理、使用，已经纳入规范的土地管理。乡镇农民集体所有的土地几乎没有农用地。因此，只有人民公社时期社队企业（农村改革后的乡村集体企业）比较发达，或者集体经营性建设用地较多的地区，在乡镇设立了集体经济组织。从当前情况看，确有必要的地方可以设立乡镇农民集体经济组织，大部分地方的乡镇也可以不设立农村集体经济组织。
村民小组是否建立集体经济组织，应当根据集体经济发展现状和未来需要确定，不宜一刀切。目前，国家法律法规和政策对于集体土地等资源性资产和公益性资产的管理、运用有明确规定，实践中也有比较健全的制度和切实可行的经验，集体经济组织的主要任务是加强集体经营性资产的经营管理，壮大集体经济，增加集体收益。因此，有集体经营性资产需要经营管理的村民小组，可以根据需要设立集体经济组织；没有集体经营性资产的村民小组，可以继续由村民小组或者村民委员会代行集体经济组织的职能，以提高工作效率，降低管理成本，减轻集体和成员的负担。
从农村人才、农村公共支出经费来源的现实状况，以及发展集体经济、开展乡村建设和乡村治理的客观需要来看，集体经济组织与村委会分设也不一定要完全彻底地分开。经济实力强的地方，可以实行机构、人员、账户分开，其他地方的组织机构和人员配备不一定搞得很复杂，两个组织分设后都在基层党组织统一领导下开展工作，两个组织的领导班子成员可以适当交叉任职，便于相互协调配合，也有利于减轻负担。
（二）村民委员会代行的职能归还农村集体经济组织
村民委员会行使农村集体所有权是过渡时期的权宜之计，行使集体所有权属于经济职能，不属于协助公共管理的职能，与村民委员会的准公法人性质不符。村集体经济组织健全的，应当与村民委员会职能分离，由集体经济组织代表成员集体行使集体土地所有权。村委会应当突出基层民主和村民自治功能，把原来承担的经营管理集体资产的职能剥离出去，使之成为单纯的村民自治组织，所需经费应由公共财政和集体经济收益支付，在城乡公共服务均等化的新形势下，应当主要由公共财政承担。
因此，农村集体经济组织健全后，原由村民委员会代行的职能应当归由农村集体经济组织依法行使。实践中涉及农村集体经济组织与村民委员会的职能分离、账务分开，就是要依法理清各自的职能，分别建立各自的账户，实行分账管理。农民集体所有的财产应当划转到农村集体经济组织名下。例如，农村集体资源(包括耕地、林地、园地、草地、滩涂、荒山、荒地、荒坡、水面、集体建设用地和宅基地等)、农村集体非资源性资产(包括固定资产、库存物质、在建工程、投资资产、农业资产、存货及无形资产等)，应当划归集体经济组织；现金、银行存款、有价证券等货币资金中用于村级事务管理的专项工作经费和公共福利资金，应当归村民委员会，因生产经营和积累形成的资产划转到村集体经济组织。至于集体所有的公共设施，应当依照法律法规和国家规定进行管理、运用。有些地方在健全农村集体经济组织后，尝试采取列清单的方式明确划分集体经济组织与村委会的具体职责。
（三）进一步明确公共服务和公益事业的职责分工
依照现行法律规定和实践，农村集体经济组织与村民委员会在公共服务和公益事业方面的职能存在交叉。实践中，在许多地方，由于农村集体经济组织不健全，或者农村集体经济组织与村民委员会实行两块牌子一班人马，实际由村民委员会负责公共事务和公益事业，资金来源主要是公共财政，辅之于集体经济收益。一些经济发达地区的农村集体经济组织有较强实力履行为成员提供公益服务和福利的职能，或者对村民委员会提供服务给予资金支持。还有些农村集体经济组织为保障村级组织和村务运转提供资金，这种做法能否推广，既面临公民权利平等之类理论争议，大部分农村集体经济组织也缺乏现实可行性，可在实践中探索。
集体经济组织健全后依法履行职能，实践中可能给村民委员会提供公共服务和公益事业带来现实困难。村民委员会代行集体经济组织职能的，通常直接运用集体财产办理公共事务、发展公益事业。集体经济组织健全后，依法由集体经济组织按照法定程序处分、运用集体财产，如果协调配合不好，村委会承办各项公益性事业可能成为“无米之炊”。因此需要明确，集体经济组织应当支持、配合村民委员会办理公共事务和公益事业。集体经济组织成员都是村民，对于村委会提供服务，集体经济组织理应予以支持
集体经济组织健全后，从强化各自主要职责和合理分工的角度，提倡由村民委员会具体负责提供公共服务和发展公益事业，集体经济组织采用提取公积公益金等方式为村民委员会提供资金支持，同时可以根据情况为成员提供福利。
（四）明确村民委员会代行职能作出决定的法律适用
农村集体经济组织不健全，由村民委员会依法代行集体经济组织职能的，在作出有关集体成员财产和成员权益的决定时，应当采用村民自治的法定程序还是集体经济组织的议事程序？实践中容易产生争议。理论上说，有关集体经济组织成员的财产和成员权益事项，应当由集体经济组织成员（代表）会议作出决定。对此，2010年修改的《村民委员组织法》第24条第3款明确规定，法律对讨论决定农村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。民法典、农村土地承包法、土地管理法、草原法等法律分别对讨论决定相关事项的主体、程序作了规定。据此，村民与集体经济组织成员同一的，可以由村民会议（基本等同于集体经济组织成员会议）决定，但适用的法律程序需要根据不同事项适用不同法律的规定，如土地承包经营方案须适用农村土地承包法；村民与集体经济组织成员不同一的，会议参加人员范围和程序适用相关法律规定，其他法律规定由村集体经济组织成员会议决定的，则不能由村民会议决定。按照这一规定，村民委员会代行集体经济组织职能的，讨论决定集体经济组织成员财产和成员权益事项时，应当优先适用其他相关法律（包括即将制定的农村集体经济组织法）而不是村民委员会组织法的相关规定。
责任编辑：梁欣
文章来源：《法律适用》2023年第1期
排 版：王翼妍
执行编辑：李春雨